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    政策解讀 I 新方法學大變樣!CCER重啟再進一步

    2023-10-27 08:40 來源: 中創碳投 |作者: 馬曉青 武博文 邢穎 劉思悅

    概述

    溫室氣體自愿減排交易體系不同于全國碳排放權交易市場的強制屬性,遵循自愿的原則,通過鼓勵溫室氣體自愿減排行為,推動我國碳達峰碳中和目標的實現。2012年出臺的暫行辦法首次提出對溫室氣體自愿減排交易采取備案管理制度,明確將備案減排量稱作國家核證自愿減排量(ccer)。2015年自愿減排項目正式啟動交易,并于2017年3月,國家發改委發布公告暫停CCER項目和減排量備案申請,CCER市場的交易熱度進入低迷時期。2023年10月19日,生態環境部發布《溫室氣體自愿減排交易管理辦法(試行)》(下文簡稱“《管理辦法》”),并于10月24日發布了4個新的方法學。在此背景下,CCER正式重啟。

    CCER重啟背景

    自2023年以來,主管部門在制度建設,方法學遴選,以及交易平臺建設等方面工作進展迅速,CCER重啟信號頻現。

    2023年3月30日,生態環境部辦公廳公布《關于公開征集溫室氣體自愿減排項目方法學建議的函》,表示為高質量建設好全國統一的溫室氣體自愿減排交易市場,生態環境部將建立完善溫室氣體自愿減排項目方法學體系,全面提升方法學的科學性、適用性和合理性,并向全社會公開征集溫室氣體自愿減排項目方法學建議。這一建議釋放了自2017年CCER暫停以來重啟的首個信號。

    2023年7月7日,生態環境部聯合市場監督管理總局對國家發展改革委于2012年印發《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》進行了修訂,編制形成了《溫室氣體自愿減排交易管理辦法(試行)》(征求意見稿),并公開征求意見。9月15日,生態環境部部長黃潤秋主持召開部務會議,審議并原則通過《溫室氣體自愿減排交易管理辦法(試行)》,并于2023年10月19日正式發布,這意味著CCER正式重啟!

    同時在CCER交易平臺建設方面,北京綠色交易所已在8月發布了《關于全國溫室氣體自愿減排交易系統賬戶開立的通知》和《關于全國溫室氣體自愿減排交易系統交易相關服務安排的公告》,全國與地方均可進行CCER交易,雖然并未確定交易功能開通時間,但也是CCER年內重啟的重要信號。

    2023年10月24日,生態環境部通過第一批溫室氣體自愿減排方法學,將開放4類項目,包括造林碳匯(含竹林)、紅樹林修復、并網海上風電、并網光熱發電。符合條件的項目可以按照方法學要求設計、審定溫室氣體自愿減排項目,以及核算、核查溫室氣體自愿減排項目的減排量,申請成為CCER減排量。

    方法學重點介紹

    《管理辦法》中明確,“溫室氣體自愿減排項目應當有利于降碳增匯,能夠避免、減少溫室氣體排放,或者實現溫室氣體的清除”。從第一批通過的四個方法學對應的項目類型看,造林碳匯和紅樹林植被修復屬于林業碳匯領域,并網海上風電和并網光熱發電屬于可再生能源發電領域。相比舊版同類項目的方法學,新版方法學對額外性論證均進行了簡化,對監測要求更為嚴格,并增加了審定與核查要點。

    - 額外性論證 -

    新發布的四個方法學中,對紅樹林植被修復、并網海上風電、并網光熱發電的所有項目免除額外性論證,部分造林碳匯項目免除額外性論證。這將降低項目開發難度和開發成本。

    此前,可再生能源發電項目開發需要進行嚴格的額外性論證,尤其以經濟方面測算最為繁瑣和復雜,因為項目必須證明其本身缺乏財務吸引力、需要通過碳交易的方式獲得額外的經濟收益作為補充;額外性論證一直是項目開發過程中最大難點之一。此次更新的方法學對此進行了調整:

    ◆ 并網光熱發電項目、并網海上風力發電項目以及紅樹林植被修復項目,均因為項目建設成本和后期運維成本高、投資收益率較低等因素,免于額外性論證。

    ◆ 造林碳匯項目的額外性此前只有嚴格進行的“一般論證”這種方式,而此次方法學中設置了三個“免予論證”的條件,即:

    1.在年均降水量≤400mm 的地區開展的非經濟林造林項目。

    2.在國家重點生態功能區開展的非經濟林造林項目。

    3.生態公益林造林項目。

    尤其值得注意的是,對于造林碳匯方法學中對于的“年均降水量≤400mm 的地區”和“國家重點生態功能區”涉及的省、市(區、縣、旗)、功能區類型給出了明確的清單,并持續更新,將進一步降低項目的識別及開發難度。

    - 其他技術細節變化 -

    相比于此前的《AR-CM-001-V01 碳匯造林項目方法學》,新發布的造林碳匯方法學還進行了幾項明顯的調整:

    ◆ 擴大方法學適用范圍。將灌木類(AR-CM-001-V01方法學中不包含灌木類樹種)和竹子造林納入此方法學適用范圍(此前竹子造林項目須另外依據其單獨的方法學進行開發)。

    ◆ 放寬土地合格性的要求。將“2005 年 2 月 16 日以來的無林地”變更為“至少三年為不符合森林定義的規劃造林地”,并引用了《造林綠化落地上圖技術規范(試行)》對規劃造林地的要求。該條合格性變動給予了項目開發更多的靈活性。開發方可以通過自身情況,選擇開發在空置三年以上的跡地、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地等其他適宜人工造林土地上的新造林項目或開發在至少三年用地性質穩定的疏林地、一般灌木林地上的補植再造項目。新方法學中還明確以上數據的來源應當是國土三調數據,未來這也將是第三方審核的重點內容。

    ◆ 進一步規范可開發項目林種的要求。明確防護林、特種用途林、用材林等林種類型可以進行開發。并對經濟林、園地、道路綠化等不能開發的林種進行了解釋說明。

    ◆ 明確界定了土壤擾動、整地等活動對于碳匯核算的影響。造林前五年,土壤擾動需要扣除碳儲量參數,但無需監測,直接選取默認值計算即可。各流程計算內容更加細化,初期苗木投入的碳儲量、起測胸徑、蓋度、連續面積等均有細則要求。

    ◆ 提出一種新的監測方法-機載激光雷達技術。給出了詳細的監測方法、技術和計算方法,并明確鼓勵項目參與方使用此技術。

    ◆ 縮短項目計入期。項目計入期“最短為 20 年”的條件不變,但最長計入期從60年下調至 40 年。

    ◆ 鼓勵對項目實施主體給予減排收益補償。在一般性要求中,鼓勵造林碳匯項目對開展了造林活動,林木所有者或者經營者進行補償。

    紅樹林植被保護項目受到紅樹林分布區域限制。根據國家林草局的信息,全國現有紅樹林2.7萬公頃,占濕地總面積的0.05%,其中55%以上的紅樹林被納入了自然保護地體系;目前,我國共指定64處國際重要濕地,其中海南東寨港、廣西山口、廣東湛江、福建漳江口、廣西北侖河口5處為以保護紅樹林為主的國際重要濕地。

    并網光熱發電方法學適用于獨立的并網光熱發電項目,或者并網光熱發電部分上網電量可單獨計量的“光熱+”一體化項目。并網海上風電方法學適用于位于離岸30公里以外,或水深大于30米的并網海上風電項目。這兩類項目的計算邏輯相對簡單,相比于此前的《CM-001-V02 可再生能源并網發電方法學》,新發布的兩個方法學還進行了幾項明顯的調整:

    ◆ 增加項目計入期的規定。明確這兩類項目的計入期最長不超過10年,且計入期應在項目壽命期限內,這與此前可再生能源項目常選擇的可更新計入期有很大不同,意味著未來這兩類新項目最多只能開發十年的減排量。

    ◆ 調整電力排放因子的權重。電量邊際排放因子權重與容量邊際排放因子權重均調整為0.5,與此前非水電項目第一計入期的權重不同,以目前最新的2019年度減排項目中國區域電網基準線排放因子為例進行計算,根據新方法計算出的各區域電網組合邊際排放因子約有14~24%的下降。

    表1 | 新舊方法學下的區域電網組合邊際排放因子



    ◆電力排放因子由事前確定變為事后更新。電量邊際排放因子(EFgrid,OM,y)與容量邊際排放因子(EFgrid,BM,y)不再為項目設計文件中事前確定的參數,而是每次減排量登記時選取生態環境部公布的最新年份數據??紤]到電網清潔化的發展將導致電網排放因子逐年下降,未來這兩類項目每次登記產生的平均年減排量或將逐年減少。

    ◆監測要求更加明確。對需監測的上網電量和下網電量等參數,給予了明確的監測點要求、監測儀表要求和質量保障和程序控制要求,并給出了監測設備未能及時校準或精度不符合要求的情況下的處理方式。

    此次發布的方法學簡化了特定項目的額外性論證,對減排項目開發是利好消息。雖然項目開發流程較此前簡化,但新管理辦法對項目數據質量提出了更高要求。此外,項目監測、確權交易等環節高度專業化,尤其是林業碳匯的開發,項目開發周期長、技術難度高、林權分配復雜,建議項目活動實施方尋找專業的咨詢團隊進行項目開發。

    機制間的關系

    此次CCER相關政策的重磅發布與今年8月3日國家發改委、財政部、能源局聯合發布關于綠證覆蓋項目相關規定的時間相隔不遠,我國包括CCER和綠電綠證在內的各個機制間相互關系引發業界廣泛關注。

    首先,CCER和綠電綠證定義存在本質不同。CCER又稱中國核證減排量,根據《管理辦法》,參與自愿減排的減排量需經國家主管部門在國家自愿減排交易登記簿進行登記備案,經備案的減排量稱為CCER。綠電指符合國家有關政策要求的風電、光伏等可再生能源發電企業上網電量。綠證是國家對發電企業每兆瓦時非水可再生能源上網電量頒發的具有特殊標識代碼的電子證書,是非水可再生能源發電量的確認和屬性證明及消費綠色電力的唯一憑證。鑒于此,CCER關注的是項目具有充分額外性,從而確保減排的真實價值,適用于企業全部范圍的減排,可應用于全國碳市場;綠電綠證是從可再生能源利用角度出發,只考慮項目的零碳屬性,根據生態環境部2023年10月18日發布的《關于做好2023—2025年部分重點行業企業溫室氣體排放報告與核查工作的通知》,對于控排企業,綠電暫不能在核算端進行電力碳排放扣減。因此,在應用方面,綠電或綠證目前應用更多的是在非控排企業完成碳達峰或碳中和的目標上;CCER則是從碳市場履約端進行抵消,主要針對的是控排企業。

    CCER和綠電綠證的具體區別如下表所示:

    表2 | CCER與綠電綠證的比較

    其次,需要明確我國CCER和綠電綠證的定位。對于額外性較強,且爭議較小的可再生能源發電項目,在經濟收益尚可的情況下,可考慮申請CCER;對于現階段不具備額外性或爭議較大的可再生能源發電項目,可考慮申請綠電綠證。根據目前的核算要求,控排企業僅可采購和使用CCER或配額進行履約;而非控排企業可使用綠電綠證或CCER實現減排,滿足相關方需求。

    控排企業使用綠電綠證的碳排放核算要求進行了顛覆性的改變,這也將對綠電綠證的交易產生極大的沖擊。這主要是由于綠電綠證在發電側已經參與了電網排放因子的核算,此舉旨在避免企業排放的重復計算問題。而對于碳市場和電力市場、CCER和綠電綠證的銜接問題,未來仍有待觀察。

    結語

    綜上所述,CCER新管理辦法和新方法學的發布標志著CCER在減排方面的作用更進一步。在新政策的影響下,更多高質量的減排量將得到簽發,碳達峰碳中和目標依托路徑更加明確。盡管在這一過程中,各綠色減排機制間或出現某些沖擊和震蕩,但這些沖擊和震蕩對于我國整體綠色機制的構建的促進作用終將體現。

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